国际经验 | 英国威尔士首府城市:卡迪夫中心区城市更新

英国历史学家马丁·唐顿(Martin Daunton)曾说:“没有比研究卡迪夫的城市发展更有趣的城市研究”。英国威尔士首府城市卡迪夫(Cardiff)以其独有的城市特征及发展历程成为英国城市更新、可持续发展及城市—区域(city-region)政策的典型研究案例(图1)。

相比于英格兰,威尔士的产业基础薄弱,在经历了农业、工业、服务业的数次转型后,现今威尔士在文化、创意产业及国际贸易等方面的发展仍显乏力;此外,威尔士的经济水平较英格兰落后,整体较为贫困,却也因此避免了类似于伦敦在就业、收入、住房等方面的巨大两极分化。

英格兰第一波城市更新缘于二战后的“去工业化”进程,以伦敦为首的核心城市启动了棕地利用、滨水区改造等更新计划;第二波城市更新缘于经济全球化进程对吸引资本、打造城市品牌的需求。

威尔士晚于英格兰启动城市更新,其动力更多来自于工业衰落后城市振兴经济、恢复活力的内部发展需求。反映在更新目标方面,英格兰着重建设办公空间、发展文化产业、鼓励城市竞争,并着力保持伦敦作为“世界城市”在国际金融与贸易方面的优势;威尔士则强调内城复兴、住宅建设及城市的宜居性。

相比于其他英国港口城市,卡迪夫城镇化进程起步较晚,19世纪初才正式进入城镇化阶段,凭借以煤炭出口为主的工业贸易不断发展经济,人口随之增长,辖区边界外延(图2),最终于1905年获得城市地位,后于1955年成为威尔士首府。随着两次世界大战的爆发及全球范围内的经济转型,卡迪夫的煤炭出口及相关制造业于1914年起不断萎缩,最终于1960年代陷入停滞,给其经济发展带来重大打击,贫困、失业、内城衰败、环境恶化等问题随之而来。

进入20世纪下半叶,卡迪夫开始着手进行城市更新:1960—1980年代的更新范围主要集中在城市北部及市中心区,以发展零售业、鼓励公私合作、吸引游客为主要内容;1980年代后期至21世纪初的更新范围主要集中在卡迪夫海湾区,以改善环境、创造就业、重塑城市形象为主要内容。两次更新一方面共同推动城市发展,另一方面又形成城市内部的区域竞争。2017年卡迪夫市人口为36.27万,在人口密度、居民收入、城市财政等方面均居于威尔士城市前列,成为拉动整个威尔士经济发展的引擎。现今卡迪夫的城市发展目标指向宜居、可持续发展、提高城市竞争力,在其2016年发布的地方发展规划中明确提出:2020年之前,要将卡迪夫建设成为一个“世界级的欧洲首府城市、城市区域的核心城市,并显著提高市民生活质量。”

卡迪夫市发源于现市中心区域的两个罗马教区,土地面积共计768公顷,全部为居住用地,并成为此后几百年的城市核心地段(图3)。在19世纪快速城镇化时期,市民居住范围逐渐向城市外围延伸,核心地段的居住功能部分被置换为附着于码头区的工业活动;之后,港口贸易带动了城市对商务空间的需求,城市核心地段逐渐从工业活动中脱离出来,形成以商务商业功能为主的城市中心区。

20世纪初世界范围内煤炭工业萎缩,卡迪夫因过分依赖煤炭工业这一单一产业,经济不断下滑,造成码头区空间废弃和工业生产停滞,中心区的商业贸易活动也随之萎缩,内城活力下降。城市边界不断外延、人口持续外迁(20世纪末市中心区居民只占全市人口的1.38%),市中心区进一步衰败(图4)。这种产业转变导致的城市“去中心化”趋势,成为卡迪夫中心区更新的最紧迫原因。

卡迪夫中心区的更新计划正式始于1964年,在随后的半个世纪中,中心区的更新活动一直没有停止,但在不同的时期呈现出不同的政策导向及更新特点。以下分四个时期详细介绍卡迪夫中心区的更新。

卡迪夫市于1954年向中央政府提交了第一份发展规划,后经由布坎南(Buchanan)团队重新设计,于1964年形成第一份中心区规划方案。这一方案偏重交通导向的土地利用规划(transport-driven land-use planning),主要考虑私人小汽车的通行,规划了数条高速公路,形成一个显著扩大的中心区:北至Maindy体育中心、东至City/Crwys十字路口,南北两端设置多层停车场,方便人们停放轿车后步行进入中心区;中心区北侧规划为高层办公楼,南侧为一座商业购物综合体,方案将其中的车行道路改为步行道,整个商业街区再由城市环形道路围绕。

但更新方案在中心区内部形成了数个高速公路交叉口,连同纵横的车行道路严重割裂了中心区的交通、肌理和视觉联系,需要移除数以千计的私人房产,因而遭到强烈反对(图5)。最终,卡迪夫市政府接受了方案中的部分公路规划和林荫道的设计。

在上述工作基础上,市政府于1966年提交了进一步的区域综合发展提案,并由此形成了1970年中心区规划(Centre Plan 70)。该规划力推现代建筑风格,设置了二十层左右的办公塔楼、多层室内购物综合体以及多层停车场,并通过覆顶单层室内通廊连接三者,提出了现在中心区最主要的商业综合体圣戴维斯购物中心(St David’s Centre)的雏形(图6)。其他新建项目包括图书馆、教育中心、美术馆及少量办公楼等。

以上两版规划均采取拆除清理现有建筑、整体重新规划的现代主义更新方式,而对中心区的城市肌理及历史文脉等保护不足。幸运的是,由于1970年代的房地产市场衰退,除了部分项目以外,这一时期的规划并未被全面实施。

1970年代英国经济的不景气迫使卡迪夫开始采取一种小范围、渐进式的更新方式(piecemeal redevelopment)。1975年市政府对中心区五个可开发地块的建设项目进行公开招标,最终全部由私人开发商获得开发权。

其中最重要的是位于皇后街(Queen Street)以南和丘陵街(Hills Street)以北的地块,由开发商土地证券(Land Securities)建设成为圣戴维斯购物中心(St David’s Centre),这一建筑物有效地连接了历史街区皇后街与传统商贸街区海耶斯街(Hayes Street)。其他项目包括扩建牛津拱廊市场(Oxford Arcade)、新建14层高的假日酒店、新建世界贸易中心(World Trade Centre,后改名为卡迪夫国际体育馆[Cardiff International Arena])等,这些项目被谨慎地分区、分时段开发(图7)。

此外,这一时期的更新考虑了市中心区历史遗迹的旅游资源潜力,启动了相关的保护工作,包括将圣玛丽街、温莎堡(Windsor Place)、皇后街等纳入遗产保护名录,投入公共财政资金进行历史街区和房产的装饰翻修,以美化环境、吸引游客。

这一时期的市中心区更新在一定程度上扭转了零售业及办公空间的外迁趋势,维持了市中心区的活力及“紧凑”形态。但更新期间逐渐显示出缺乏规划统筹管控的情况:五个地块的建设项目均由私人开发商获得并主导,虽然均建设完成,但彼此之间空间关联不强,最终的建设质量也并不完全令人满意。

20世纪末保守党政府推行“放任主义”(hands-off policy)政策,卡迪夫进一步放弃以传统规划方式来指导城市更新:1999年卡迪夫郡政府对卡迪夫市规划部门进行重组,规划服务被分割为政策与经济发展、发展管控、战略规划与邻里更新这三个独立的职能,削弱了规划统筹管控的作用;2001年卡迪夫中心区规划分部关闭,更新进程中规划的作用进一步下降。私人资本更大程度地进入城市开发决策领域,中心区更新转向较为明显的“开发主导”(development led)。

在此背景下,卡迪夫市政府积极吸引私人投资、着力发展巨型项目。1997年发布《市中心区发展战略》(City-Centre Strategy),体现出明显的项目主导(project-by-project)特征;1999年发布《市中心区居民生活战略》(City-Centre Living Strategy),鼓励廉价住宅的建设,刺激了私人资本进入中心区居住建筑的开发领域,随后建造的一系列17~23层的高层住宅及高档公寓,改写了卡迪夫中心区的建筑高度及体量;这一时期的重要投资项目还包括建造千禧广场(Millennium Plaza)、改造中央车站等(图8)。

在诸多大型商业项目中,以圣戴维斯购物中心二期(St David’s Two)的开发最具代表性。“二期”是圣戴维斯一期的扩展项目,2004年获得规划许可,2009年建设完成并开放营业。该项目开发主体为圣戴维斯中心原开发商土地证券,市政府则拥有大部分的土地保有权,并期望通过租赁获得财政收入,以支付公共交通、公共空间的建设费用。

“二期”项目占地16.4公顷,包含超过100个零售店面,可将卡迪夫市中心区的零售面积扩大28%,创造约4500个就业岗位。除商业零售部分,“二期”还包含购物中心之上的304个公寓单位,套型从单间到两室不等。

“二期”项目拆除了1970年代修建的牛津拱廊市场、卡迪夫中央图书馆、威尔士溜冰场等建筑,整合用地后在原址上修建。新建成的圣戴维斯二期包括三个主要建筑物:由原址向南迁移数百米后重建的卡迪夫中央图书馆、现代风格的约翰·刘易斯(John Lewis)百货商店、维多利亚式建筑海耶斯拱廊(Hayes Arcade)与大拱廊(Grand Arcade)组成的购物中心(图9)。

该项目打造了一条与皇后街东西向街道相媲美的南北向商业轴线,连接北侧圣戴维斯一期与南侧的百货商店、中央图书馆及雕塑广场,成为卡迪夫最大的购物综合体(图10)。

图9:约翰·刘易斯百货商店(左)、卡迪夫中央图书馆(右)、雕塑广场(前)

“二期”项目被看作卡迪夫中心区经济增长的拉动点,并对市中心区物质空间产生明显影响:首先,它增强了中心区多处维多利亚拱廊市场的可达性与活力,唤起了卡迪夫中心区最早作为购物目的地的城市记忆;其次,它的建成推动了卡迪夫国际竞技场(Cardiff International Arena)的整修,为重新激活市中心东南区域的活力提供可能,并面向海湾区打开入口,增强了中心区与海湾区的联通性;最后,它推动建成了一条位于千禧体育场东侧、连接韦斯特盖特街(Westgate Street)与圣玛丽街的公交线路,一方面为重塑南侧中央广场活力提供条件,一方面使得公共交通不受体育场举办活动的影响(图11)。

总体来说,“二期”项目在市中心区的公共空间、步行友好等方面均取得一定成效,并将这些积极影响推动至相邻住区及海湾区。但一、二期整体尺度过大,原设计中购物中心上的住宅为3~7层,后因开发商的投资回报问题被加高为6~9层,连同东侧的7层停车楼构成了一个庞然大物,与周边中小尺度的城市肌理显得格格不入(图12,图13)。

总体而言,这一时期政府施行较为宽松的规划体制,以尽力吸引私人投资,由此推动卡迪夫中心区出现了一股开发热潮。

2007年爆发次贷危机,对包括英国在内的全球房地产市场造成严重打击,促使英国政府重新评估市场对城市开发造成的影响,再次强调规划政策对城市发展的调控。2004年威尔士政权更迭,自由接替工党组建新政府。新政府上台后开始重新强化规划管理体制,加强政府对城市开发的监管,截至2017年共通过了二十余项增补规划文件。2012年,卡迪夫市政府通过了《地方发展规划优先策略》(LDPPS: Local Development Plan Preferred Strategy),奠定了制定城市范围总体规划的基础。后于2016年通过最终版《地方发展规划》(LDP: Local Development Plan),成为在LDPPS基础上制定的卡迪夫2006—2026年详细城市总体规划。LDP在全市范围内划定了包括市中心区在内的8个战略发展区(图14),对这些区域制定了明确的规划总图、基础设施规划框架等图则,明确了规划先行的更新方式。

在该文件中,卡迪夫中心区被定位为中心商务区(Central Enterprise Zone)及区域级交通枢纽(Regional Transport Hub),期望提供卡迪夫范围内最多的金融商务业就业机会,并充分发挥中心区邻近中央火车站及卡迪夫公交总站的地理位置优势,推动中心区成为城市区域范围内的经济发展引擎。文件提出应分阶段进行基础设施开发,并通过规划许可制度保证实施。中心区关键基础设施包括以下几项。

车行交通与高速公路建设,将现有卡拉翰广场(Callaghan Square)打造为火车、城际公交、快速公交、自行车网络的中央交通枢纽,实现高效换乘;完善市内现有公交网络,形成中心区与其他战略区及海湾区之间的公交优先线路。

步行与自行车交通的完善,主要包括建设数条南北向穿越主要火车线路的步行与自行车道;新增一条贯穿中心区东西的自行车线路;提升中央公园内步行道及自行车道的道路状况,并由海湾区穿越中央公园向卡拉翰广场新建一条南北向绿色步行通廊,加强中心区与海湾区的人行联系;新建自行车中央停放场地,作为中央交通枢纽的一部分服务大众。

其他配套基础设施建设,包括学校的新建与整修、室外开敞空间的建造、社区室外活动设施的提供等(图15)。

图15: 2016版卡迪夫地方发展规划中心商务区及区域级交通枢纽规划图示

2016版LDP划定的中心商务区范围内,只有南侧一小部分为居住用地,其他大部分均为混合或商务办公用地,卡迪夫中心区近期的开发项目也以商务办公大楼建设为主,包括卡拉翰广场更新、中央广场更新等。

其中,卡拉翰广场作为中心区通向海湾区的重要入口,是区域内所剩为数不多的荒地之一,北侧已建成约1.6万平方米的办公空间,南侧待开发,规划建设完成后可提供约3万平方米的办公空间(图16)。中央广场也于2017年开工建设一座可容纳4000人使用的政府办公大楼,以分流海湾区的行政功能。其他在建项目包括BBC威尔士总部等办公大楼,规划建设完成后可提供约4万平方米的办公空间(图17)。

此时期的中心区更新依托一系列规划政策文件,更加关注交通可达性、产业配置平衡等问题,体现出卡迪夫政府从城市层面对中心区定位的重新考量,着重凸显中心区的商务聚集、交通聚集等区域优势。

战后现代主义规划思想盛行,此时期完成的规划文件《布坎南报告》(Buchanan Reports)奠定了此后卡迪夫规划政策制定的基本背景。该文件针对市中心区提出了交通导向的更新方案,主张建设数条高速公路环绕、穿插于市中心区,带有明显的现代主义规划特征。

为了扭转人口持续外迁、创造更多就业岗位,卡迪夫城市发展策略由振兴制造业转变为发展服务业,在市中心区着重开发商业零售空间。同时,低迷的房产市场促使市政府出台了一系列小范围的土地规划文件,分片区卖地给开发商,从而保证政府的土地财政收入。

英国保守党政府推行市场主导的城市开发策略,全国范围内规划的作用被一再削弱,卡迪夫政府规划部门也遭到拆解与废除,公私合作成为城市更新的主要方式。

英国中央政府重新重视规划的统筹管控作用,卡迪夫政府也出台了一系列规划政策文件,再次确立了规划先行的城市更新方式。市中心区更新目标也明确指向优化商务与交通枢纽功能,提升市中心区在城市范围内的竞争力。

就各个阶段的更新成果来说,布坎南方案与1970年中心区规划在某种程度上并未得到实施,由此保留了卡迪夫中心区较为紧凑的传统肌理。

渐进式更新后期虽因政策环境而使规划逐渐失效,项目的设计质量未完全得到保证,但从长期来看仍具有积极影响:卡迪夫工业就业率已由1980年代的20%以上降低为2003年的6.7%,服务业相关产业比例也已超过90%,体现出卡迪夫城市转型的成功之处。

1990年代起实施的开发主导式中心区更新利用巨型项目更大力度地吸引私人投资,总体来说较为成功:首先,更新计划对历史街区及建筑进行保护,维持了城市特质,并保证了一部分中低收入原住民继续居住;其次,政府利用土地财政收入兴建基础设施,为中心区未来发展提供基础;最后,零售业的兴旺提高了市中心区的活力。但是其间仍存在绅士化倾向严重、公共交通发展落后等问题。

2007年后中心区更新将公共交通与步行系统的建设提至首位,同时提出“中央商务区”概念,加大提供开发办公空间,改变中心区之前产业配置较为单一的状况,实现区域的可持续发展。

经历了半个多世纪的更新后,卡迪夫中心区实现了高比重的棕地开发(占2007年开发总量的88%),建成了一系列具备影响的标志性建筑。现今卡迪夫辖区面积达到140平方公里(2000年),人口超过36万,且保持南威尔士地区最高的人口增长率。就业方面,2017年进驻卡迪夫的外资企业达到415家,占所有企业数量的1.3%;外企就业人数达2.57万人,占所有就业人数的13.8%,二者均为南威尔士地区最高。教育设施方面,卡迪夫拥有四所大学,其中包括全威尔士最高等级学府卡迪夫大学,卡迪夫也被威尔士政府寄予成为“创新及高附加值知识产业聚集地”的期望[4]。

不难看出,不间断的中心区更新推动着卡迪夫实现城市转型、恢复城市活力。现在的卡迪夫中心区更新开始更多地结合海湾区整体考虑,二者既相互推动又相互牵涉。

[9] 约翰·彭特. 城市设计及英国城市复兴[M]. 徐苗, 杨震, 等, 译. 武汉: 华中科技大学出版社, 2016.

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